【基本案情】

河南千某农业科技有限公司（以下简称千某公司）承包国有农场土地，将其中100亩土地转包给案外人郑州水某生态农业有限公司（以下简称水某公司），剩余538亩自用。千某公司在案涉土地上建造房屋、大棚、养鱼池等从事生产经营，取名万某卉园。2020年5月25日，河南省郑州市惠济区林业和园林局向万某卉园发出《通知书》，以未经批准擅自在保护区范围内从事破坏黄河湿地生态环境和生态资源生产经营活动为由，责令其停止破坏活动并在7日内自行整改、恢复原貌。2020年7月12日至15日，案涉土地上的部分附着物被强制拆除，但有关行政机关均否认实施了拆除行为。水某公司先于千某公司起诉，2021年12月10日作出的生效判决确认河南省郑州市惠济区古荥镇人民政府（以下简称古荥镇政府）、河南省郑州农业高新技术产业示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）实施了拆除水某公司地上附着物的行为违法。千某公司获知上述判决内容后，于2022年3月1日提起本案诉讼，请求依法判决确认古荥镇政府、示范区管委会强拆行为违法。

【裁判结果】

一审法院以古荥镇政府、示范区管委会违反法定程序为由，判决确认强拆违法。二审法院以千某公司在强拆后怠于行使诉权，已经超过起诉期限为由，裁定撤销一审判决、驳回起诉。最高人民法院再审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第六十四条第一款规定中的“知道或者应当知道”的内容，包括知道或者应当知道行政行为的内容，也包括知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。实践中，起诉人知道或者应当知道其房屋、设施被强制拆除的事实，但在相关行政机关拒绝承认其为实施主体的情况下，起诉人可能在提供初步证据证明实施主体时存在困难。此种情形下，起诉人的起诉期限不能机械地从强制拆除行为发生之日起开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出强制拆除行为的行政主体之日开始计算。本案中，被诉强制拆除设施行为于2020年7月12日至15日作出，千某公司当时仅知道其部分设施被相关行政机关强制拆除。2021年12月10日，另案生效判决认定古荥镇政府、示范区管委会实施强制拆除行为，千某公司至此知道或者应当知道作出被诉强制拆除设施行为的行政机关，故千某公司于2022年3月1日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。遂判决撤销二审裁定、维持一审判决。

【典型意义】

确定行政诉讼起诉期限的目的，是督促当事人依法及时启动权利救济程序，避免行政法律关系长期处于不确定状态。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款、《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定，起诉期限起算点一般是“知道或者应当知道行政行为作出之日”“知道或者应当知道行政行为内容之日”。一般情形下，行政机关作出行政行为并依法送达相应法律文书，当事人就属于知道或者应当知道；但在特殊情形下，行政机关作出行政行为时没有制作或者送达法律文书，事后又拒绝承认实施该行政行为，当事人不知晓行政行为的实施主体时，需要结合常理和相关证据作出具体认定。全国人大常委会法工委在《行政诉讼法》第四十六条的释义中指出，作出行政行为包含两个要素：一是作出的主体，二是行政行为的内容。本案判决准确把握《行政诉讼法》关于起诉期限起算点的立法精神，明确当事人难以确定拆除主体时，《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定的最长不得超过一年起诉期限的起算点，应为当事人知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日。该裁判规则对于规范行政执法、保障当事人依法行使诉权、统一类案裁判尺度，具有指导意义。

——《最高人民法院发布行政诉讼起诉期限审查规则适用典型案例》之一