【基本案情】

2022年6月，某省市场监督管理局对该省水泥协会组织推动该省13家水泥企业达成并实施统一上涨水泥产品价格的横向垄断协议行为作出行政处罚决定，并同时对该水泥协会作出行政指导书，要求该水泥协会根据指导意见进行全面整改，依法经营，制定整改方案，明确整改任务和完成时限。某省水泥协会认为被诉行政指导书为其设定了整改和报告义务，属于强制性行政行为，申请行政复议。国家市场监督管理总局以行政指导书不属于行政复议受案范围为由驳回复议申请。某省水泥协会不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，责令国家市场监督管理总局受理其提出的行政复议申请或撤销被诉行政指导书。

　　【裁判结果】

北京知识产权法院一审认为，被诉行政指导书属于行政指导行为，不属于行政复议的受案范围，判决驳回某省水泥协会的诉讼请求。某省水泥协会不服，提起上诉。最高人民法院二审认为，反垄断行政执法机构因垄断行为作出行政处罚决定的，可以对行政相对人同时作出行政指导。虽然被诉行政指导书的部分内容使用了“不得”“应当”等带有强制性色彩的措辞，且要求某省水泥协会定期报送自查报告，但上述意见主要为重述反垄断法等法律法规及规范性文件已明确规定的内容，旨在通过提醒、建议等方式劝导某省水泥协会及其工作人员自觉遵守反垄断法等法律法规及规范性文件规定的禁止性要求或守法义务，并无为某省水泥协会设定、变更、消灭具体权利义务的内容。且被诉行政指导书并未限制某省水泥协会的自主选择权，亦不具有事实上的强制性法律效果。因此，被诉行政指导书属于行政指导行为，不属于行政复议受案范围。故终审判决，驳回上诉，维持原判。

　　【典型意义】

本案系对反垄断行政指导行为的司法审查，对促推反垄断执法机构柔性执法具有积极意义。本案裁判明确了判断反垄断行政指导行为是否超越指导边界的判断标准，一方面体现了人民法院对反垄断行政执法的司法监督，以确保反垄断法准确适用，维护行政相对人合法权益；另一方面体现了司法机关对反垄断执法机关依法开展行政指导行为的尊重与支持，以加强执法司法协同履职，共同维护公平竞争市场秩序。

　　【案号】

　　一审：北京知识产权法院（2024）京73行初9068号

二审：最高人民法院（2025）最高法知行终849号

——《最高人民法院发布2026年人民法院反垄断典型案例》之五